TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1170/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 1170 DE 2025

 

 

Referencia: expediente D-16166

 

Asunto: acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2.º del artículo 3 de la Ley 2388 de 2024, “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre la familia de crianza”

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la Nación en el presente proceso de constitucionalidad.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.   En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, Alejandro Martínez Ramírez demandó el parágrafo 2.º del artículo 3 de la Ley 2388 de 2024, “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre la familia de crianza”. El accionante propuso un único cargo de inconstitucionalidad contra la disposición acusada por incurrir en una omisión legislativa relativa y, en consecuencia, vulnerar los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 83 y 229 superiores. Para el accionante, el legislador omitió incluir a los hijos de crianza como sujetos legitimados para solicitar la declaración de su vínculo familiar.

 

2.   A través del Auto del 15 de octubre de 2024, este despacho admitió parcialmente la demanda en lo que respecta a la violación de los artículos 1, 4, 13 y 229 de la Constitución Política[1]. Asimismo, decretó la práctica de pruebas para adelantar el examen del control de constitucionalidad planteado. En concreto, ofició al Senado de la República y a la Cámara de Representantes para que remitieran copia de los antecedentes y soportes relacionados con el trámite legislativo que surtió la Ley 2388 de 2024[2]. Además, ofició a la Unidad de Desarrollo y Análisis estadístico que maneja el Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales, para que remitiera información relacionada con datos estadísticos sobre procesos relacionados con las familias de crianza[3].

 

3.   Mediante Auto del 19 de diciembre de 2024, se insistió en la práctica de una de las pruebas[4] de la cual se recibió respuesta el 7 de febrero de 2025, con lo cual se agotó la etapa probatoria. En consecuencia, el despacho sustanciador ordenó continuar con el respectivo trámite de constitucionalidad mediante auto del 8 de abril de 2025.

 

4.   El 15 de mayo de 2025, el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia, por considerarse incurso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada^[5]. Al respecto, argumentó que participó de forma verbal y escrita durante el respectivo trámite legislativo, en ejercicio de los deberes y funciones propios de su cargo como secretario general del Senado de la República^[6].

 

5.   Puntualmente expuso que suscribió, junto con el presidente del Senado, la Ley 2388 de 2024, conforme a sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias. En ese sentido, informó que (i) intervino en la radicación, reparto y publicación de la Gaceta del Congreso, la inclusión en el orden del día y el anuncio del respectivo proyecto de ley; (ii) verificó y certificó el acatamiento de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario; (iii) asesoró a los congresistas sobre temas vinculados a la constitucionalidad de los proyectos legislativos; e (iv) hizo parte de la aprobación del texto definitivo en sesión plenaria del Senado de la República, el día 18 de julio de 2024.

 

6.   Agregó que, de acuerdo con los parámetros establecidos en el Auto 191 de 2025, la demanda que originó el proceso de constitucionalidad objeto del presente impedimento reprocha la inconstitucionalidad de la disposición por la presunta omisión legislativa relativa consistente en no haber incluido a los hijos de crianza como sujetos legitimados para solicitar la declaración de su vínculo familiar, con lo cual, de acuerdo con el auto admisorio de fecha 15 de octubre de 2024, se desconocería el derecho de los hijos de crianza a la administración de justicia, el principio de la dignidad humana, la supremacía constitucional, el principio de igualdad y el debido proceso.

 

II.     CONSIDERACIONES[7]

 

1.   Competencia

 

7. La Corte Constitucional es competente para resolver sobre los impedimentos manifestados por el procurador general de la Nación en relación con el ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta Corporación^[8] y en la jurisprudencia constitucional^[9].

 

2.   Régimen sobre impedimentos del procurador general de la Nación en el proceso de control abstracto de constitucionalidad por la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control como secretario general del Senado. Reiteración de jurisprudencia

 

8. La Corte Constitucional ha sostenido que las causales del régimen de impedimentos y recusaciones en los procesos de constitucionalidad establecidas en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991[10] deben ser aplicadas al procurador general de la Nación, en virtud de lo establecido en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución. Esto, con el fin de garantizar la independencia e imparcialidad en dichos procesos como atributos esenciales de la administración de justicia que “se traducen en un derecho subjetivo de los ciudadanos en la medida que forman parte del debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por el Estado colombiano”[11].

9. Al respecto, esta Corporación ha precisado que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados no son aplicables con la misma extensión ni rigor al procurador general de la Nación. Lo anterior, por cuanto “(i) el Procurador no interviene en la decisión; (ii) su concepto no es vinculante para la Corte, a pesar de su importancia en el proceso participativo y deliberativo en el marco de los procesos de constitucionalidad y (iii) dicho régimen no está previsto expresamente para analizar la facultad de conceptuar del Procurador General de la Nación en el trámite constitucional”[12]. En este sentido, el análisis sobre la configuración de alguna de las causales referidas debe atender a los criterios de taxatividad, excepcionalidad e interpretación restrictiva.

 

10.   En el Auto 191 de 2025, la Sala Plena resolvió una manifestación de impedimento formulada por el actual procurador general de la Nación bajo el argumento de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, específicamente en su calidad de secretario general del Senado de la República. Esta Corte consideró que la causal invocada, contemplada en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, tiene un carácter eminentemente objetivo, lo que implica que no se requiere analizar la intención o la motivación del funcionario, pero sí verificar la existencia de un hecho concreto: la participación activa y determinante en el proceso de formación de la norma sometida a control.

 

11.   Este enfoque responde a la necesidad de proteger la imparcialidad y probidad exigidas al procurador general de la Nación en el ejercicio de sus funciones constitucionales, en particular, en la rendición del concepto dentro de los procesos de control abstracto de constitucionalidad. En efecto, la función de conceptuar en los procesos de constitucionalidad que le asigna el artículo 278 de la Constitución Política al procurador, exige de este funcionario imparcialidad y objetividad, porque al ejercerla no se limita a brindar una opinión jurídica, sino que su pronunciamiento representa la posición oficial del Ministerio Público en defensa del orden jurídico y del interés general. En consecuencia, las actuaciones previas que comprometan su independencia impactan sustancialmente ese deber constitucional.

 

12.   La Sala Plena reiteró y sintetizó los eventos en los que se han declarado fundados los impedimentos manifestados por el procurador general de la Nación con fundamento en la causal en mención. Esto cuando ha quedado comprobada algunas de las siguientes circunstancias:

 

(i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo^[13];

 

(ii) su participación en la redacción de la norma^[14];

 

(iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta^[15];

 

(iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control constitucional^[16].

 

(v) la calidad de ministro, en la que sancionó el texto de la norma acusada[17];

 

(vi) la misma calidad de ministro con la que participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional[18]; y

 

(vii) su intervención en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo[19].

 

13.   Así las cosas, la comprobación de la participación activa y determinante del funcionario exige verificar que aquella no sea circunstancial o irrelevante, sino que haya tenido una incidencia directa en la consolidación de la disposición estudiada. De ahí que la Corte Constitucional deba, en cada caso, evaluar la configuración de la causal de impedimento “con precaución y detenimiento”^[20]. Esto significa que la intervención del actual procurador general de la Nación como secretario general del Senado en el trámite legislativo “no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional”^[21].

 

14.   En el precitado Auto 191 de 2025, la Sala Plena estableció que para determinar si se configura el impedimento, podrán tenerse en cuenta entre otras circunstancias:

 

“(i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte”[22].

 

15.   En cuanto a la naturaleza del control constitucional que se ejerce, la Corte señaló que existen dos hipótesis: (i) que se trate del análisis oficioso e integral en el marco de un control automático de constitucionalidad, o (ii) que se refiera a procesos de constitucionalidad en los que se analiza una norma demandada a la luz de los parámetros sustanciales esgrimidos por la parte actora. Por su relación con el cargo formulado en la demanda que originó el presente proceso de inconstitucionalidad, la Sala solo referirá la regla aplicable al segundo supuesto. En los procesos de constitucionalidad en los que esta Corte solo analiza la norma objeto de control frente a cargos por vicios sustanciales o materiales o por cargos de inconstitucionalidad de fondo, dada la naturaleza del estudio que adelanta la Sala, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que en este supuesto el impedimento nunca esté llamado a prosperar, sino que el procurador general de la Nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte.

 

3.   El impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto en el proceso de constitucionalidad contra el parágrafo 2.º del artículo 3 de la Ley 2388 de 2024, es infundado

 

16.   El procurador general de la Nación manifestó impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia por considerar que se encuentra incurso en la causal objetiva consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. El procurador aseguró que participó de forma verbal y escrita en el respectivo trámite legislativo, en el ejercicio de los deberes y funciones propios de su cargo como secretario general del Senado de la República[23].

 

17.   La Sala concluye que, en efecto, en ejercicio entonces del cargo de secretario general del Senado el procurador general de la Nación intervino en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la norma objeto de control constitucional. En consonancia con las funciones propias de aquel cargo, su participación se limitó a organizar el procedimiento que concluyó con la referida ley, procurar su validez y suscribir el texto definitivo del proyecto de esta, sin que ello demuestre que se compromete su imparcialidad ni independencia en el caso bajo estudio.

 

18.   Como se expuso previamente (§ 12), la sola participación en el ejercicio del cargo de secretario general del Senado no es suficiente para determinar una posible afectación a la imparcialidad del funcionario. Se debe verificar entonces el carácter determinante de esa participación de cara a los dos elementos aludidos: (i) su impacto en la adopción de la norma que se estudia, (ii) la naturaleza del control que ejerce la Corte y, en este caso, respecto del cargo concreto de inconstitucionalidad admitido para el juicio, es decir, por el vicio de fondo alegado frente a la presunta configuración de una omisión legislativa relativa, que desconocería los preceptos constitucionales del derecho al acceso a la administración de justicia, el principio de la dignidad humana, la supremacía constitucional, el principio de igualdad y el debido proceso (artículos 1, 4, 13, y 229 de la Constitución Política). A continuación se explica por qué de cara a estos dos elementos, las actuaciones relatadas por el procurador general de la Nación en el trámite legislativo, resultan insuficientes para declarar fundado el impedimento que manifestó ante esta Sala.

 

3.1. Las actuaciones del entonces secretario general del Senado de la República no impactaron la aprobación de la disposición legal que se estudia, ni su contenido

 

19.   En primer lugar, el procurador se limitó a señalar de forma general las funciones que desempeñó como secretario general del Senado durante el trámite del proyecto de ley aprobado en el Senado y su suscripción como ley de la República. A continuación se observa el tipo de información que reposa en las gacetas que el procurador referenció como soporte de sus actuaciones.

 

Tabla 1. Gacetas referidas por el procurador en su manifestación de impedimento

 

20.   Como puede observarse las actividades que constan en las gacetas aludidas por el Procurador no pueden considerarse de suyo actos determinantes en su aprobación[24]. Por el contrario, las que se relacionan con la ley objeto de estudio son actividades inherentes a la naturaleza del cargo de secretario en asuntos de tramitación legislativa, meramente formales, y que no inciden en el sentido o contenido de la norma, ni mucho menos en la posible configuración de una omisión legislativa. En efecto, el ejercicio de tales funciones no guarda relación con el objeto que debe resolverse[25].

 

21.   En este expediente el control de constitucionalidad se activó a partir de la acción pública de inconstitucionalidad formulada contra el parágrafo 2.º del artículo 3 de la Ley 2388 de 2024. El reproche admitido no cuestiona la validez del procedimiento de aprobación de la disposición legal, de manera que el cargo de constitucionalidad no se relaciona de forma alguna con la intervención alegada como causal de impedimento en cabeza del entonces secretario general del Senado.

 

22.   Teniendo en cuenta la censura respecto de la cual le corresponde decidir a la Corte Constitucional en este caso, la participación general descrita por el procurador general de la Nación no se enmarca en la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. Esta conclusión se sustenta en que la intervención descrita por el funcionario no evidencia que su participación haya repercutido de manera activa y determinante en la aprobación de la norma, en su contenido, ni que aquella guarde relación con el asunto que le corresponde resolver a este Tribunal.

 

3.2. La naturaleza del control constitucional ejercido y del cargo de fondo planteado en la demanda de inconstitucionalidad

 

23.   Como se anunció, el cargo planteado en la demanda y que fue admitido por el despacho sustanciador en el Auto del 15 de octubre de 2024 se concreta en la presunta configuración de un vicio de fondo, en específico de una omisión legislativa relativa consistente en no haber incluido a los hijos de crianza como sujetos legitimados para solicitar la declaración de su vínculo familiar, con la cual se vulnerarían los preceptos protegidos por los artículos 1, 4, 13, y 229 de la Constitución Política. Sin embargo, el procurador no acreditó la existencia de alguna circunstancia particular que permita establecer que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas en el presente caso, pues la censura no se refiere a aspectos procedimentales sobre la aprobación de la norma demandada y la Corte ejerce un control rogado, encuadrado en los términos de la demanda admitida, no integral.

 

24.   Como se advirtió, la función que cumple el procurador general de la Nación en el control de constitucionalidad como “supremo director del Ministerio Público”[26] es de importancia constitucional, porque lejos de ser una mera formalidad, constituye una manifestación del principio de intervención directa de ese órgano en asuntos de alta trascendencia constitucional. En este contexto, y conforme a la jurisprudencia constitucional sobre impedimentos, el procurador general de la Nación debe ejercer esta función personalmente, pues ello responde a la jerarquía del cargo y a su responsabilidad como garante de la legalidad y del interés general en el Estado social de derecho.

 

25.   En conclusión, el procurador no acreditó que su intervención en la expedición de la ley en que se inserta la norma acusada o respecto de la norma censurada (i) hubiera sido activa y determinante, en un sentido relevante para el debate que se surte en este expediente. Asimismo, tampoco acreditó que tal intervención (ii) tuviera relación con el cargo material que estudia la Corte en este proceso. En consecuencia, la Sala Plena declarará infundado el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-16166, ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso 2.° del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 y dispondrá que se comunique la presente decisión al procurador general de la Nación para que proceda con lo de su competencia.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-16166, por las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que levante la suspensión de términos con ocasión del impedimento propuesto y que comunique la presente decisión al procurador general de la Nación, a efectos de que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

TERCERO. Contra esta decisión no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

Siguen firmas

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---